Vieme o tom a nič sa nedeje
Slovenský právny poriadok stále umožňuje, aby odsúdení korupčníci kandidovali na najvyššie posty, poslanci blokovali vlastné trestné stíhanie a exministri prechádzali do súkromného sektoru prakticky zo dňa na deň. Tento navrhovaný balík to mení prostredníctvom piatich návrhov:
- doživotný zákaz verejných funkcií pre odsúdených z korupcie,
- stanovanie osobnej majetkovej zodpovednosti funkcionárom,
- ročná čakacia lehota pre exministrov,
- reforma poslaneckej imunity,
- kvalifikačné minimá pre vrcholné štátne pozície.
Väčšina ľudí na Slovensku v zásade vie, alebo aspoň tuší, že klientelizmus funguje až prosperuje vo vysokej politike. Vie, že štatutári štátnych firiem sa obsadzujú podľa straníckej príslušnosti. Vie, že exminister, ktorý roky zadával zákazky istej firme, sa po odchode z funkcie ocitne v jej dozornej rade. Vie, že hlasovanie o vydaní poslanca vyšetrovateľom sa niekedy opakovane nedokáže zvolať, pretože kolegovia jednoducho neprídu. A napriek tomu sa to toleruje, bagatelizuje, alebo aktívne obhajuje, lebo ide o „nášho“ človeka, „našu“ stranu, „náš“ tábor.
Problému preto často nie je korupcia samotná, hoci tá je devastujúca. Ale skutočnosť, že sme si ako spoločnosť zvykli mať na očiach klapky a filtrovať morálne hodnotenie cez politickú príslušnosť. Keď korumpuje politický súper, je to škandál hodný titulkov. Keď korumpuje spojenec, je to preháňanie, chýba kontext, ide o politický útok, alebo len „tak to proste funguje, keď chceme niečo dosiahnuť“. Systém, ktorý by inak musel čeliť skutočnému odporu, prežíva práve vďaka tejto apatickosti a asymetrii.
Na širšiu zmenu tohto systému apel bohužiaľ nestačí. Svedomie sa vypína podľa dresu politickej strany, to sa ukázalo opakovane a na všetkých stranách spektra. Čo zostáva, sú pravidlá a prísnejšie regulačné prvky, ktoré platia rovnako bez ohľadu na to, kto práve sedí vo vláde. Zákon, ktorý nie je možné selektívne ignorovať. Práve preto sme sa aj venovali tejto problematike a navrhli Lex Zodpovednosť. Balík, ktorý rieši systém, čo dnes vytvára priestor pre to, čo všetci vieme. Verejná moc sa na Slovensku príliš často zneužíva ako osobný zdroj, a tí, čo ju takto zneužívajú, za to nesú príliš málo následkov.
Každý z týchto návrhov rieši iný vstupný bod do nášho systému, cez ktorý dnes preteká klientelizmus bez skutočných bariér a žiaden z nich nie je právne komplikovaný. Existujú už v rôznych formách v Nemecku, Francúzsku, Írsku a Estónsku. Otázka teda nie je, či sú realizovateľné, ale politikom záleží na tom, aby prešli.
Doživotný zákaz výkonu verejných funkcií
Osoby právoplatne odsúdené za korupciu alebo zneužitie právomoci verejného činiteľa dostanú doživotný zákaz výkonu verejných funkcií od úrovne primátora nahor, vrátane štatutárov štátnych podnikov s konsolidovaným majetkom nad 50 miliónov eur. V praxi to podľa nás bude zahŕňať väčšinu relevantných spoločností, od SEPS a Lesov SR cez Slovenský vodohospodársky podnik až po regionálne teplárne a menšie štátne firmy, kde sa personálne nominácie dejú najviditeľnejšie.
Vedome však vynechávame mandát poslancov obecného alebo krajského zastupiteľstva. Dôvody sú dva a navzájom sa dopĺňajú. Po prvé, berieme vážne, že v človeku môže dôjsť k skutočnej náprave, a zároveň, že akýkoľvek zákon tohto typu nesie riziko zneužitia ako nástroj politickej eliminácie. Zlatá stredná čiara preto vedie cez rozsah funkcie. Čím väčší dosah na verejné zdroje, tým prísnejšie pravidlá. Po druhé, lokálna politika funguje inak. Starosta, ktorý zlyhá, to pocíti priamo od susedov, od občanov a ľudí, ktorých pozná menom. Voliči na lokálnej úrovni tvoria preto taký prirodzený filter, ktorý na národnej úrovni nefunguje rovnako, lebo vzdialenosť medzi rozhodnutím a jeho dôsledkom je príliš veľká. Preto tam, kde tento prirodzený mechanizmus zodpovednosti existuje a funguje, zákon nemá nahrádzať to, čo spoločnosť zvládne sama. Zákazom teda cielene mierime na hospodársku líniu štátu, nie na celú politickú participáciu.
Reforma poslaneckej imunity
Poslanecká imunita má v demokratickom systéme jasnú funkciu, kde ma chrániť držiteľov zákonodarnej moci pred politicky motivovaným stíhaním zo strany výkonnej moci. Táto ochrana je opodstatnená a legitímna. Preto má podľa nás aj zostať. Problém je, že slovenská prax ju roztiahla ďaleko za jej pôvodné hranice. Môžeme špekulovať, či vedome alebo nevedome.
Preto navrhujeme jednoduché pravidlo. Imunita platí výlučne na výroky a hlasovanie v pléne a vo výboroch. Pre trestné veci mimo poslaneckej činnosti súhlas parlamentu zostáva, ale stáva sa čisto formálnou procedúrou s 30 dňovou lehotou. Ak parlament v tej lehote nezasadne alebo nehlasuje, súhlas sa považuje za automaticky udelený. Týmto sa odstráni jedna konkrétna technika blokovania, čo je nezvolanie dostatočného počtu poslancov na hlasovanie. Parlament bude stále môcť hlasovať a vydanie zamietnuť, ak na to bude mať dôvod. Nemôže ho však blokovať nečinnosťou.
Čakacia lehota pre exministrov
Minister počas svojho pôsobenia vo vláde rozhoduje o regulácii, licenciách, zákazkách a kontrole celého odvetvia. Vie, kto čo dostane, kto je pod drobnohľadom a kto nie, kde sú medzery a kde sa plánujú zmeny. Má kontakty a často rozširuje svoju sociálnu sieť. Tieto informácie majú pre súkromný sektor reálnu hodnotu a preto tu vnímame riziko zneužitia svojho postavenia. Ak minister môže po skončení funkcií odísť priamo do firmy, ktorú reguloval, vzniká spätný stimul. Áno, nemusí byť nutne vedomý a korupčný v trestnoprávnom zmysle, ale systematický. Rozhodnutia prijaté počas funkcie a politickej kariéry môžu byť sfarbené tým, kde sa funkcionár vidí o rok a aké ma budúce obzory.
Čakacia lehota tento priestor uzatvára. Navrhujeme preto lehotu počas ktorého exminister ani štátny tajomník nemôže nastúpiť do firmy, ktorej rezort reguloval alebo zadával tendre/zákazky. Vzťahuje sa to rovnako na pracovné zmluvy aj na poradné a konzultantské vzťahy o dĺžke jedného roku, pretože inak je celé opatrenie triviálne obíditeľné formou nejakého „strategického poradcu“. Sankcia za takéto porušenie by mala mať aj mierny zastrašovací a finančný charakter. Tým by bola povinnosť vrátiť všetky príjmy z daného vzťahu a päťročný zákaz výkonu verejnej funkcie.
V Európe už takýto precedens existuje, kde napríklad Francúzsko má trojročnú lehotu, Nemecko 18 mesačnú s možnosťou predĺženia. Rok je teda ambiciózne minimum návrh, ktoré tu žiaľ dnes úplne chýba.
Kvalifikačné minimá
Dnes neexistuje zákonná požiadavka, ktorá by stanovila, čo musí človek vedieť alebo dokázať, aby mohol riadiť sekciu ministerstva, predsedať regulačnému úradu alebo byť štatutárom štátneho podniku. Formálne to môže byť ktokoľvek. A v praxi to aj ktokoľvek je, ak samozrejme má stranícku knižku a pochádza z kádra.
Hneď na začiatok treba ale samozrejme uviesť, čo tento návrh nerieši a ani riešiť nechce. Politické funkcie, teda ministri, štátni tajomníci, volení predstavitelia, stoja mimo tento návrh. Tí majú svoj vlastný mechanizmus zodpovednosti, voličov. Zasahovať tam zákonom o kvalifikáciách by znamenalo obmedziť slobodnú demokratickú súťaž, čo nie je naším zámerom. Rovnako si uvedomujeme, že talenty a samouci existujú a vždy existovať budú, ľudia, ktorí bez formálneho titulu alebo štandardnej kariérnej dráhy dokážu viesť inštitúciu výborne. Tieto výnimky ignorovať a obmedzovať nechceme, preto ich nezrušíme a ani ich zrušiť nechceme.
Cielime na niečo konkrétnejšie a viac realizovateľné. Generálnych riaditeľov sekcií, štatutárov štátnych podnikov, predsedov regulačných orgánov. Ľudí, ktorí stoja na čele aparátu, riadia tímy desiatok až stoviek odborníkov a rozhodujú o miliardách z verejných zdrojov, pričom ich meno väčšina občanov nikdy nepočula. Práve tu sa stranícka nominácia bez akejkoľvek vecnej súvislosti s funkciou prejaví najbolestivejšie, lebo jeden človek na vrchole tímu určuje tempo, kultúru, prioritizáciu a de facto rozhoduje aj o tom, či odbornosť ľudí pod ním vôbec niekam vedie. Nie raz sme na Slovensku videli, ako príchod politicky motivovaného riaditeľa do štátnej inštitúcie znamenal odchod kľúčových odborníkov, ktorí jednoducho odmietli pracovať v prostredí, kde rozhoduje lojalita a nie kompetencia.
V myšlienke technokracie preto navrhujeme systém troch rovnocenných ciest. Uchádzač musí preukázať buď relevantné vysokoškolské vzdelanie aspoň prvého stupňa v odbore súvisiacom s obsadzovanou funkciou, alebo minimálne 3 roky praxe v príslušnom sektore, alebo predchádzajúcu riadiacu funkciu s priamou vecnou súvislosťou. Stačí jedna z troch, čo je zámerné, keďže nechceme vytvoriť dosiahnutú akademickú úroveň ako bránu, chceme len vylúčiť prípady, kde jediným kvalifikačným kritériom je stranícka príslušnosť. Pre tých, ktorí nespĺňajú žiadnu z týchto ciest, no sú schopní pred nezávislou komisiou preukázať relevantné predpoklady iným spôsobom, napríklad mimoriadnou odbornou reputáciou alebo doloženými výsledkami priamo v danej oblasti, komisia môže takúto výnimku udeliť. Rozhodnutie musí ale byť písomne odôvodnené a zverejnené. Výnimka teda existuje, ale leží výlučne v rukách odborného a nezávislého hodnotenia.
Pre generálnych riaditeľov sekcií a vyššie pozície k tomu pribudne povinný anonymizovaný konkurz s odbornými testami, hodnotený nezávislou komisiou.
Osobná majetková zodpovednosť funkcionárov
Posledným návrhom v Lex Zodpovednosť je osobná majetková zodpovednosť verejných funkcionárov za škodu spôsobenú štátu alebo samospráve. Dnes totiž finančné následky zlých rozhodnutí často nesú daňoví poplatníci, zatiaľ čo osoba, ktorá škodu spôsobila, nenesie prakticky žiadne priame následky za svoje konanie. Nejde pritom o žiadne trestanie politických rozhodnutí, ktoré sa ukážu ako nesprávne. Riadenie štátu prirodzene obsahuje nejakú neistotu, riziko a rozhodnutia prijímané na základe neúplných informácií. Preto skôr navrhujeme, aby sa zodpovednosť vzťahovala výlučne na prípady hrubej nedbanlivosti alebo úmyslu. Funkcionár by však nemal byť úplne chránený v situácii, keď vedome ignoruje dostupné informácie, porušuje základné princípy dobrého hospodárenia alebo koná spôsobom, pri ktorom bolo možné vznik škody rozumne predvídať.
Náš návrh preto zavádza systém, v ktorom by verejný funkcionár niesol určitú časť finančných následkov vlastného konania. Pri škode do 500 000 eur by zodpovedal za polovicu spôsobenej škody. Pri vyšších škodách by sa uplatnil kombinovaný model s horným limitom jeden milión eur za jeden takýto škodový prípad. Dôležité tu je aj to, že o vzniku škody by nerozhodovali politici. Vyčíslenie škody by vykonával Najvyšší kontrolný úrad a samotný spor by posudzoval nezávislý civilný súd. Tým sa minimalizuje priestor na politické zneužitie a zároveň sa zachováva princíp právneho štátu.